重庆市财政科技支出比重下降原因分析及提升策略建议

　《重庆市“十二五”科学技术和战略性新兴产业发展规划》明确提出到2015年研发经费投入强度指标（R&D经费支出/地区GDP）达到2.2%。能否如期实现这一目标，其中重要的一个方面，就是要发挥政府在全社会R&D投入中的重要作用，财政科技支出不仅是政府研发经费支出的重要资金来源，而且对于全市研发活动具有引导作用。而目前支出水平与重庆经济社会、科技发展目标及战略很不相称，提高财政科技支出任务迫在眉睫。

　　1重庆市财政科技支出现状

　　财政科技支出是政府按照一定目标对科技事业发展给予直接的资金支持，为财政的直接支出数，包括一般预算中的科技支出，不包括国家和地方采取减税让利的优惠政策等间接资金投入，如开发区退税、新产品减免税等。作为R&D经费的重要来源，财政科技支出规模不仅是科研投入水平的重要表现，也是带动整个地区研发投入，增强科技实力与经济竞争力的重要手段^[1]。重庆市财政科技支出包括当年全市、市本级和区县三级财政科技支出决算数，涉及重庆市地方财政科技支出和中央对重庆的税收返还和转移支出中的科技支出。

　　1.1财政科技支出总额

　　新世纪以来，重庆市财政科技支出呈增长态势^[2]，2000年至2008年平均增速23.5%，特别是2005年全国科学技术大会召开以来，重庆进一步加大科技投入，于2008年实现财政科技支出翻番，达到15.1亿元。然而2009年开始，财政科技支出增速趋缓，其中2009年仅增长2.8%，2010年回升至15.1%，达到17.9亿元（见图1）。

　　图1 2001-2010年重庆市财政科技支出总量及增长情况（亿元，%）

　　与西部省会城市相比，重庆财政科技支出规模优势较突出，2010年分别为成都和西安的1.7和4.1倍；但如果与四川和陕西相比，还有较大差距，分别为两省的51.6%和72.9%^[3]（见图2）。而与其他三个直辖市相比，仍处于较低水平，2010年重庆财政科技支出规模位居全国第23位，只有北京和上海的10%左右，不到天津的一半（见图2）。

　　图2 2010年部分省市财政科技支出情况（亿元）

　　1.2财政科技支出结构

　　财政科技支出包括中央对地方的税收返还和转移支出中的科学技术支出（简称中央对地方财政科技支出）和地方财政一般预算支出中的科学技术支出（简称地方财政科技支出）。“十一五”末两年，重庆市两类支出构成情况约为1：9，以地方财政科技支出为主（见图3）。

　　图3 2009-2010年重庆市财政科技支出构成情况（%）

　　从其他三个直辖市的构成看，北京因国家级单位集聚较多，中央财政科技支出占比较高（20.5%），天津地方财政科技支出占主导地位（97.4%），上海与重庆结构接近。四个经济大省（江苏、浙江、广东和山东）因自身经济实力雄厚，中央专项转移支出都相对较少，科技支出更是微乎其微，财政科技支出几乎全部来自地方财政。而对于西部省市，出于西部大开发战略考虑，中央的税收返还和专项转移支出主要用于保障落实民生政策、提高地区人均财力水平，科技支出比例很低（贵州、云南不到5%），有的几乎没有（如陕西和四川）（见图4）。

　　图4 2010年部分省市财政科技支出构成情况（%）

　　1.3财政科技支出比重

　　财政科技支出比重为财政科技支出（包括中央对地方的税收返还和转移支出中的科学技术支出和地方财政科学技术支出）与财政支出（包括中央对地方的税收返还和转移支出和地方财政一般预算支出）之比。“十五”以来^[2]，因2001、2004和2006-2008年财政科技支出增速明显高于财政支出增速，这几年财政科技支出比重也较高，2008年达到“十一五”最高值1.49%。然而受2008年金融危机影响，2009-2010年更多的财政支出用于振兴传统产业，对科技活动密集的行业支持相对减少，财政科技支出比重也迅速下滑，2009年急剧降至1.2%，2010年结束于1.05%，为2000年以来最低水平（见表1）。下降幅度位列全国前列，在全国的排位也从2008年的中上水平（第11位）降到2009年的中等水平（第16位）直至2010年的中等偏下水平(第21位)。跟其他省市相比，无论是直辖市、国家级创新中心城市还是西部省市，重庆市财政科技支出比重都处于较低水平（见图5）。

　　表1重庆市财政科技支出与财政支出增速及其比重变化情况（2001-2010年）

　　图5 2010年部分省市财政科技支出比重分布（%）

　　2重庆市财政科技支出比重下降原因分析

　　按照财政科技支出资金来源，可以将财政科技支出比重指标分解为如下等式：

　　从上式可以看出，中央对地方财政科技支出、地方财政科技支出及其对应的财政支出情况是影响财政科技支出比重的重要因素，通过因素分析发现各因素具体影响如下：

　　2.1中央对重庆财政科技支出额较低

　　中央对地方财政科技支出为中央对地方税收返还和转移支出中用于科学技术支出的部分，是地区财政科技支出的重要补充。2008年以来，中央对重庆支出额相对稳定^[2]，年均增速仅为3.2%；而中央对重庆税收返还和转移支出这几年却迅速增长，2010较2009年增长78.2%达到820亿元，占全市财政支出的48.0%（见图6）。两类支出增长速度的巨大差异导致的直接结果就是中央对重庆的税收返还和转移支出中科技支出比例很低，2009年比例值为0.37%，2010年降至0.29%（见图7），只分别为财政科技支出比重贡献了0.13和0.14个百分点，贡献率略高于10%（见图3）。

　　图6 2009-2010年重庆市财政支出构成情况（%）

　　跟全国平均水平和部分其他省市比，中央对重庆财政科技支出占中央对该地税收返还和转移支出比重也存在较大提升空间。2010年，全国平均水平为0.53%，东部地区为2.77%，上海、山东和浙江分别为4.39%、0.51%和0.46%^[3]。相对于经济发达省市和地区，重庆作为西部欠发达省市之一，更需要中央加大财政科技支持力度。

　　2.2地方财政科技支出占地方财政支出比重偏低

　　地方财政科技支出作为地区科技支出的主体，重庆保持平稳增长^[2]。2010年增长速度为12.3%，约为地方财政支出增长速度6.9%的2倍，占地方财政支出比重亦从2009年的1.66%提高至1.75%（见图7）。2009年和2010年分别为全市财政科技支出比重贡献了1.07和0.91个百分点，贡献率均在85%以上（见图3）。

　　图7 2009-2010年重庆市中央、地方财政科技支出比重情况（%）

　　但与全国平均水平及其他省市相比，重庆指标值仍然偏低^[3]。如其他4个国家级中心城市所在地区地方财政科技支出占地方财政支出比重均在3%以上，西部地区中的四川省指标值也超过2%，高出重庆0.5个百分点（见图8）。

　　图8 2010年全国及部分地区地方财政科技支出占地方财政支出比重（%）

　　2.3中央对重庆财政科技支出结构较单一

　　2007年，国家实施了财政收支分类改革，此次政府收支分类改革建立了全新的政府支出功能分类体系，更加客观清晰地反映了政府所关心的重点领域和目标取向^[4]。其中，科学技术功能支出科目分设9款，即：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。

　　从2009年重庆市科学技术功能支出类别看，中央对重庆科技支出主要集中在三个方面^[3]：“技术研究与开发”、“应用研究”和“科学技术普及”，分别占总支出的61.2%、8.8%和2.9%，余下的全部为“其他科学技术支出”，其它五类科目支出几乎为空白，与地方财政科技支出的重点领域重复（见图9）。

　　图9 2009年中央对重庆和重庆地方科学技术支出按管理类别分（亿元）

　　3提高重庆市财政科技支出比重策略建议

　　3.1增加中央对重庆税收返还和转移支出中用于支持科技事业的比例

　　近年来，基于西部大开发、长江上游创新中心城市建设及城乡统筹配套试验改革发展战略思路，中央财政不断加大转移支付力度，在推动重庆经济社会又快又好发展方面发挥了重要作用，但是这些资金主要用于基础设施建设、环境治理、完善社会保障制度等公共服务体系建设方面，对科学技术领域资助并不多。“十一五”末，中央对重庆税收返还和转移支出占全市财政支出的比例已接近50%，但是由于用于科技的经费比例过低，且呈逐年下降趋势，使得重庆财政科技支出比重急剧下降。从全国区域经济发展状况来看，直辖十余载的重庆仍属于后发展地区，发展方式转变更需要科技的引领支撑，中央政府要充分利用转移支付加大对重庆科技事业的支持力度。以2010年为例，即使地方财政科技支出比例不变，如果中央对重庆科技支出占税收返还和转移支出的比例提升到1%，那么中央财政科技支出贡献率就可以达到35%，重庆市财政科技支出比重就可以上升到1.39%。

　　3.2进一步提高地方财政科技支出力度

　　近几年，重庆地方政府的财力逐渐增强，也增大了财政支出中用于支持科技事业的比例，但是跟全国平均水平和其他部分省市相比差距仍较大，地方财政科技支出仍是提升重庆市财政科技支出比重的重要动力。另外，作为政府R&D经费投入的主要来源，地方财政科技支出的持续稳定增加也是完成“十二五”科技规划目标的重要保障措施之一。同样以2010年为例，即使中央财政科技支出比例不变，如果重庆地方财政科技支出比例达到全国平均水平2.72%，那么地方财政科技支出额贡献率将达到91.2%，财政科技支出比重亦可以跃升到1.56%。

　　3.3完善中央、地方财政科技支出结构

　　与美国、德国等联邦制国家联邦政府主要负责科技发展、地方政府主要负责高等教育的分工不同，我国的政治体制和财政体制决定了中央和地方政府都具有发展科学技术事业的职能，只是在支持的侧重点上有所不同，中央侧重支持基础研究、前沿技术研究和社会公益性研究，地方则侧重支持当地经济发展急需的技术开发、研发成果应用、高新技术产业化、科技服务等工作^[5]。近几年，重庆地方财政科技支出主要流向了“应用研究”和“技术研究与开发”方向，与要求基本一致；而中央对重庆财政科学技术支出也主要集中在这两个领域，这与中央科技支出主要支持目标领域有较大出入。“十二五”时期，中央在提高对重庆科技支出的同时，更应依托中央在渝科研机构、企业加大“基础研究”等科目的支出，并力争达到20%，进一步完善支出结构，提升重庆自主创新能力。