一、目前农村土地流转问题突出

  （一）总体规模偏小。重庆农村土地流转比例平均不到20%，土地撂荒达到30%左右，在山区尤为突出，农村土地流转空间大。

  （二）流转行为不规范。主要表现为“四多四少”：农民自行流转多、报批备案少；口头协议多、书面协议少；双方约定不明确的多、约定明确的少；书面协议内容不规范的多、规范的少。在管理机关登记、备案或签证，以及在公证机关公证的农村流转土地不超过40%，土地流转双方因合同不规范引发的民事诉讼急剧上升。

  （三）政府引导不到位。在利益驱使下，一些基层组织忽视农民的主体地位，用变相的行政手段干预土地流转，甚至以权力剥夺农户的自主决策权；随意克扣农民的转包收益，随意调整承包地，变相剥夺农户土地。由此引发的矛盾纠纷屡见不鲜，规范土地流转行为，切实保护农民权益，已是当务之急。

  （四）市场体系缺失。农村土地流转中介组织较少，信息渠道不畅，土地供求双方难以对接，影响了农村土地在更大范围、更高层次上流转。同时，缺乏对土地流转的有效管理、引导和服务，在较大程度上制约了土地有序流转。

产生上述问题的根本原因在于现行农村土地流转制度不完善，集中表现在：现行法律法规建设滞后，对农村土地流转形成严重制肘；只强调农村土地资源属性，导致农村土地所有权实现形式不完善、农民难从土地流转中获得持久而丰厚的收益，是农村土地流转的体制性障碍；土地流转价格测算不科学，相关收入分配政策不完善，削弱了农村土地流转的动力；农村社会保障制度的缺位，土地就业保障的性质仍然存在，难解农民的后顾之忧，使农民对土地“弃之不愿，用之无心”；农地交易制度不完善，增加了交易成本和风险，抬高了农村土地交易门槛。显然，过去在土地管理上的二元制度，造成城乡土地收益差异较大，直接损害了农民利益，也严重制约了全国统一的土地市场形成。重庆作为城乡统筹综合配套改革试验区，首先必须突破现行制度的束缚，依据《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3号文件)精神，在土地流转领域大胆解剖、先行先试。

二、土地流转制度创新的建议

  (一)完善相关法规，规范土地流转行为

   1、允许农民以土地经营权作为财产抵押。这既是完善土地物权体系的需要，也是实现集体土地资源配置市场化、保障农业经济持续发展的要求。在试验区先行试点的前置条件为：一是只有当担保的债务的存续期间等于或短于剩余的承包期限时, 才可将土地承包经营权抵押；二是应当到原土地承包经营权发证机关进行抵押登记, 从而产生法律效力。

   2、地方立法确立宅基地流动性。尽快出台《重庆市农村宅基地流转管理办法》，明确农民合法的宅基地可上市流转和拥有收益权。对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，合法上市转让。并通过设定典权取得典价，保障农民难以继续在城市定居的情况下进行回赎。

   3、增设农业企业设立以及管理等地方性法规。通过这些法规来明确和规范：农村集体组织成员在企业的角色地位、土地承包经营权到期后企业存续期衍生问题的解决办法、土地承包经营权入股后企业破产的清算办法、农民农地入股后身份重叠的界定办法等。

  (二)培育农村土地市场，发挥市场配置资源的基础性作用

   1、开放农村集体建设用地市场。允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地出让、转让、出租和抵押；有计划地将乡属建设用地征用为国有土地，然后向整个地产市场开放；村属集体建设用地的使用权由本集体成员取得，允许出租、入伙等。为抑制集体建设用地的过多出让，政府除了加强审批监督外，可以向集体加收较高的农地占用税，使一部分出让所得归国家所有。

   2、加快土地流转中介服务体系建设。加快土地流转信息服务体系建设，促成农户之间、农户与农业企业之间的土地流转，有效解决耕地撂荒问题；加快土地流转法律服务体系建设，为流转双方提供民事仲裁、公证、法律咨询与援助；加快土地流转金融服务体系建设，提供土地交易担保、交易信贷、经营保险等；加快土地流转技术经济评估咨询体系建设，为土地流转及后期经营策略提供技术和经济咨询等服务，确保土地流转价格和土地用途的经济合理。

  (三)建立土地价格制度，保障农民土地收益权

   1、建立规范土地价格关系的地方性法规，规范土地价格执法和监督的权限和程序。当前，重庆市地方立法应先行解决的问题是，提升现行土地价格规范的效力层次，筛选、修订行政规章和相关的土地价格政策，为将其合理的内容上升为土地价格法的基本规范做好准备。

   2、创新农地价格评估机制，合理确定流转价格。创新农地价格评估机制，分区域评定农地登记，确定最低流转保护价格；通过引入市场机制来合理确定地租、地价，保证农户流转土地的合理受偿，防止农民因失去土地而陷入困境；合理区分公益性用地和经营性用地，对公益性用地要合理提高补偿标准，对经营性用地要真正引入市场机制。

  (四) 完善流转模式，推动农村土地有序流转

   1、完善现行模式。一是对土地转包，村、组级村民自治组织应加强对农民自发行为的引导，有意识地将土地引导到向种粮大户集中，使零星分散的土地变得相对较有规模，以节省种田农户的耕作管护成本。二是对土地出租，应严把入场企业关，工商部门应严把注册资质审查关，并严防抽跳资金，有必要收取企业的土地复耕保证金，以降低农民风险。三是对土地股份化，区县可成立相应的农业企业贷款担保公司，以帮助企业融资，助推农业企业的快速发展；要注重公司总经理人才的选择和培养，把那些懂市场、懂经营、懂管理、懂技术的人选拔出来；要尽快建立农业生产保险机制，以降低企业、农民、金融机构风险，解决融资难题；将以前一直沿用的经营权界定为收益权。收益权可以理解为一种期权，企业厂长经理年薪可以作为期权入股，那么农民将土地收益权入股也就顺理成章，可以为农业企业在现行法律框架下找到法律依据。

   2、试点土地储蓄信托银行。土地流转的阻力之一是缺乏使分散的、短期的(2－5年)闲置土地向中长期规模利用转化的有效途径。“土地储蓄信托银行”吸收2年期以上闲置土地，并保障农户可随时收回储蓄或托管的土地，满足了农户寻求保障、安全和收益的心理。同时，通过集中信贷解决了短期闲置土地难以规模化利用及供求脱节的问题，将有力推动农村短期、零散土地流转的开展。

   3、推行保权让利流转模式。保权让利即在保持农村土地经营权、所有权不变前提下，仿照国有土地有偿使用管理方式，参考同级同样用途国有土地转让价格，将农村土地经营权按一定年限作价，通过转让、出租、入股、联营等方式直接流转，将土地收益90%留给村民和集体经济组织的模式。保权流转模式更符合市场经济发展规律，也能让农民分享到更多改革发展成果。因此，建议尽量减少征地范围，除国家重大项目外，原则上采用保权让利模式。

  (五)建立共享土地收益分配制度，保障农民增收

坚持“多予、少取、放活”原则，建立共享土地收益分配制度，是推动城乡统筹，农业增效和农民增收的迫切需要。

   1、建立和完善土地收益分配制度，加强土地收益的使用和监管。各级政府应以壮大集体经济和增加农民收入为出发点，通过出台统一的农村土地收益分配制度与实施细则来明确集体、个人的分配比例和使用途径。同时，要制定村社集体资产管理实施办法、集体土地流转收益用于社会保障的管理办法、集体资产监管办法等。对集体土地流转收益进行管理和监督。从体制上防止集体财产被少数人占有、使用，防止集体为单纯追求土地收益而出现新的违法违规行为，防止出现集体经济组织的“新圈地运动”。

   2、探索建立鼓励土地使用权流转的利益约束和激励机制。可根据土地闲置时间长短，制订不同闲置年限的土地流转收益比例；尝试制订土地流转产业政策，对于符合农业产业化和土地流转政策导向的土地流转在税收上应予以优惠，以优化土地流转的宏观效益。

   3、建立产业差别补偿制度。按照经济发展总体规划，仍有一些地区会以一产为主。政府可通过建立产业差别补偿制度，对未规划进入产业区的村社核定建设用地指标，这些指标可以出租给规划为产业区的村社，以市场手段达到工业反哺农业、共享改革成果的目的。

   4、建立土地流转风险基金制度。建议由市政府牵头建立土地流转风险基金，规避流转风险，保障经济的长期稳定发展。其资金来源：一是流转收益中抽一定比例，比例大小视不同地区经济发展水平、土地流转收益确定；二是进行保险，由农业保险公司试点，规避土地流转风险；三是列入每年的财政预算；四是租地企业捐赠。

摘编自重庆市软科学研究计划项目“城乡统筹进程中土地流转模式与制度创新研究”（项目编号：CSTC，2007CE9131）研究报告。项目承担单位：九三学社重庆市委，项目负责人：王筱欣（重庆理工大学科研处副处长、教授）。 

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